La protection sociale complémentaire, la PSC, n’en finit pas d’ébranler le secteur public local. En coulisses, certains acteurs s’agitent sur les conditions d’accompagnement des collectivités qui proposeront un contrat collectif à leurs agents. L’accord du 11 juillet 2023 sur la réforme de la PSC des territoriaux acte la généralisation de conventions à adhésion obligatoire en prévoyance, qui reste optionnelle en santé. Or, depuis le printemps dernier, la polémique enfle au sujet de la rémunération des prestations d’assistance à maîtrise d’ouvrage, les AMO, pour le pilotage et le suivi de ces régimes.
A l’aube d’une nouvelle ère en matière de PSC, l’intérêt de recourir à ces cabinets chargés de piloter les conventions ne fait plus débat. C’est sur la rémunération de l’une de ces AMO que la Mutuelle nationale territoriale, la MNT, est montée au créneau, à l’occasion du premier contrat « santé » à adhésion obligatoire de la territoriale, proposé par la métropole de Bordeaux à ses 5 000 agents depuis ce 1er janvier.
Un pourcentage au lieu d’un forfait
L’appel d’offres lancé en avril précisait d’intégrer au contrat une commission de rémunération de la prestation de conseil égale à 2 % des cotisations, à concurrence de 3 millions d’euros de celles-ci. En clair, une commission pour rétribuer les prestations de l’AMO engagée par la collectivité, au lieu d’un classique forfait, et versée non par elle, mais par l’assureur ou la mutuelle. Le même montage se retrouve dans le contrat de prévoyance obligatoire des 4 000 agents de la ville, des 400 de l’Opéra national de Bordeaux et de ceux de la métropole, ainsi que dans la convention de participation en santé des agents de la ville, celle-ci à adhésion facultative. Ce type de rétribution sous commissionnement n’est pas inédit dans la territoriale, mais y restait marginal.
La crainte de certains acteurs est qu’il se systématise lors de la réforme de la PSC. Car plusieurs marchés récents d’AMO chargées de piloter des contrats collectifs indiquent cette commission de 2 %, comme au département de l’Aude (2 500 agents) et au centre de gestion de la Marne (720 collectivités et établissements, plus de 12 000 agents). « A Bordeaux, il ne s’agit pas de n’importe quelle AMO, car le groupe Clemie, chargé de la sélection des assureurs, puis de leur suivi, a participé aux négociations nationales sur la PSC dans la territoriale en tant qu’expert de la Coordination des employeurs territoriaux », souligne Jean-Marc Joussen, directeur des affaires institutionnelles et de l’expertise territoriale de la MNT.
Avant de répondre au marché bordelais, la mutuelle, qui a obtenu le contrat en santé pour les agents de la métropole, mais pas celui de la prévoyance, avait alerté la collectivité de cette clause qu’elle juge illégale et contraire aux règles de la commande publique. Une lecture réfutée par Jérémie Duval-Vincent, président de Clemie, qui a fait valider le montage par son cabinet d’avocats Coupé, Peyronne et associés (CPA) et Sophie Nicinski, professeure de droit public des affaires à Paris 1 – Panthéon Sorbonne.
Contraire à la comptabilité publique
Mais la MNT n’en démord pas. « Nous n’avons pas souhaité ouvrir de contentieux pour le contrat de Bordeaux, le premier collectif à adhésion obligatoire. En revanche, si d’autres appels d’offres comportent ce même type de clause de rémunération de l’AMO, nous y répondrons, mais nous attaquerons devant les tribunaux », assure Jean-Marc Joussen. La question reste donc à trancher judiciairement.
Plusieurs avocats, non liés au dossier bordelais, soulèvent une interrogation sur la comptabilité publique. « De ce point de vue, ce montage est “dérangeant”, confirme Fabrice Pierre-Abelé, copilote du groupe de travail “qualité des comptes et certification” à l’Afigese, l’association des financiers territoriaux. C’est la collectivité qui commande et bénéficie de la prestation de l’AMO. Or, cela n’apparaît pas dans ses comptes. Il faudrait comptabiliser la dépense “AMO” et enregistrer une recette – mais à quel titre ? – sur le prestataire du contrat collectif. A défaut, nous sommes dans un cas de “contraction recettes-dépenses”, contraire aux principes de comptabilité publique. » Moins vindicative que la MNT, la mutuelle Intériale se dit préoccupée. « Sur les plans philosophique et éthique, j’estime que la prestation d’AMO se faisant à la demande de la collectivité, c’est à elle d’en assurer la rémunération et non de la faire porter sur les cotisations, c’est-à-dire sur les adhérents », considère Muriel Gibert, vice-présidente d’Intériale. Là-dessus, Cyril Coupé, du cabinet d’avocats CPA, avance que ce financement par les adhérents se justifie par une AMO « super-représentante » de leurs intérêts. Selon Jérémie Duval-Vincent, la commission versée à l’AMO par l’organisme d’assurance sera prélevée sur les frais de gestion existants de ce dernier. « Les mutuelles sont à l’os et ne peuvent pas prendre sur elles des dépenses à la charge des collectivités », soutient Muriel Gibert.
Ce qui se joue, la mutation d’un marché
Directeur associé du cabinet de conseil en protection sociale et assurances Adiceo, Bruno de la Porte regrette que ce système de commissionnement laisse penser aux collectivités qu’une AMO de pilotage d’un contrat revient à une prestation gratuite. Pour lui, ce sont aussi les sommes en jeu qui posent problème. A Bordeaux, les émoluments du groupe Clemie pourront aller jusqu’à 60 000 euros chaque année durant six ans pour chacun des trois contrats de PSC, soit plus d’un million d’euros au total, alors qu’à la métropole de Nice Côte d’Azur (12 000 agents), il a remporté le marché de suivi d’un contrat de prévoyance non obligatoire pour un montant forfaitaire global couvrant les six ans de 62 250 euros. « Les prestations proposées font qu’économiquement nous ne sommes pas perdants. Dans la mesure où la couverture obligatoire deviendra la norme, l’employeur devra gérer un risque social, par exemple, en cas de hausse brutale des cotisations décidées par l’assureur. Nous sommes dans une logique prudentielle en nous donnant la capacité, avec cette AMO, de refaire une mise en concurrence rapidement », affirme Vincent Lescaillez, directeur général « RH et administration générale » à la ville et à la métropole de Bordeaux.
Derrière cette crispation sur le commissionnement des AMO, c’est aussi la mutation du marché de la PSC dans la territoriale, historiquement tenu par des mutuelles spécialistes des collectivités, qui se joue. La MNT et d’autres continuent de défendre le dispositif de labellisation, qui repose sur un contrat individuel, face au contrat collectif. De son côté, Robert Chiche, président de Territoria mutuelle (qui a rejoint le groupe de protection sociale Apicil, opérant surtout dans le privé et ayant remporté le contrat « santé » des agents de Bordeaux), concède : « Nous avons changé de monde, nous ne sommes plus dans une relation “employeur territorial – mutuelle”, mais dans une négociation associant les organisations syndicales et les AMO. Et, concernant ces dernières, la rémunération relève de la décision des autorités délibérantes. »
« La vérité des prix des prestations va se stabiliser »
Bastien Taloc, conseiller « fonction publique territoriale et institutions » à France Urbaine
« Les modalités d’organisation des prestations d’assistance à maîtrise d’ouvrage [AMO], en matière de protection sociale complémentaire [PSC], relèvent de la libre appréciation des collectivités territoriales, à partir du moment où elles ne contreviennent pas à la commande publique. Il va y avoir un rendez-vous très important pour l’ensemble des employeurs territoriaux en raison de la généralisation des contrats collectifs obligatoires pour la prévoyance.
Afin d’affronter ce défi, il est essentiel, pour les collectivités territoriales, d’avoir les moyens d’attirer l’expertise nécessaire. Je ne fais pas la promotion d’un commissionnement des AMO sur les cotisations, toutefois, aujourd’hui, faute d’antériorité, il est difficile de dire quel est le juste tarif d’une prestation. La vérité des prix va se stabiliser dans les années à venir, mais il faut se garder de tout jugement péremptoire alors que le marché de la PSC est en cours de construction. »
« Dans le privé, le commissionnement est une modalité très classique du courtage »
Dimitri Coudreau, fondateur du cabinet Focal, avocat spécialiste de la PSC
Qu’entraîne l’évolution de la protection sociale complémentaire dans la territoriale ?
En généralisant les contrats collectifs pour la prévoyance, la réforme de la PSC rebat les cartes sur de nombreux points.nIl n’est donc pas étonnant qu’un employeur territorial souhaite être accompagné pour avoir un suivi plus poussé d’un contrat dont il est désormais partie prenante.
Quid du commissionnement des assistances à maîtrise d’ouvrage dans le privé ?
Dans le courtage, le commissionnement y est une modalité très classique. Rien ne l’interdit pour le pilotage du contrat, mais cette pratique usuelle dans le cadre d’une gestion paritaire des régimes de branches professionnelles, qui représentent jusqu’à des centaines de milliers de salariés, ne se voit presque jamais pour des entreprises de plus petite taille.
Que change le poids plus important donné aux organisations syndicales dans la PSC ?
L’accord du 11 juillet 2023 implique davantage les organisations syndicales, par leur participation, notamment, aux futurs comités de pilotage. Dans ce cadre, il est normal que l’AMO ait des comptes à rendre aux OS, comme il est aussi évident qu’un prestataire d’AMO travaille dans l’intérêt des assurés, puisque le régime qu’il pilote a vocation à les couvrir. Mais, pour déterminer qui doit le rémunérer, la question est de savoir qui donne mandat à l’AMO, et j’entends « mandat » au sens de « donner mission pour travailler ». Est-ce l’employeur seul ou l’employeur et une représentation des agents ?
En matière de prévoyance, la labellisation perd du terrain
Le dispositif de la labellisation, historiquement soutenu par les mutuelles de la fonction publique, laisse à l’agent la liberté de choisir son contrat individuel de PSC parmi un ensemble de contrats labellisés.
En prévoyance, la labellisation a perdu du terrain face à la convention de participation.
Avec ce second dispositif, l’employeur propose à ses agents d’adhérer à un contrat collectif unique, qu’il a lui-même sélectionné. L’accord du 11 juillet 2023 prévoit une généralisation de l’adhésion obligatoire à un contrat collectif en prévoyance.
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