Ce qu’un futur gouvernement travailliste sera capable de faire en termes de réparation à la fois de nos services publics défaillants, de notre économie brisée et d’obtention d’une énergie verte moins chère dépendra en partie de ses décisions en matière de règles budgétaires. [1] Lorsque les espoirs et les attentes seront frustrés à cause de ces règles, vous entendrez beaucoup dire que ces règles sont néolibérales et devraient être abandonnées. Les règles budgétaires sont-elles donc néolibérales, c’est-à-dire sont-elles simplement des instruments conçus pour supprimer les dépenses publiques et réduire les impôts ?

La réponse à ma question est bien sûr oui et non. D’abord le non. Les règles budgétaires sont nées d’un problème qui peut survenir sous n’importe quel gouvernement, y compris sous un gouvernement néolibéral. Les politiciens, en particulier avant une élection, seront tentés d’augmenter les dépenses ou de réduire les impôts et de payer pour cela en empruntant ou en créant de l’argent, car pour de nombreux électeurs, cela semble inutile : il semble n’y avoir que des gagnants et pas de perdants. Ce problème était autrefois appelé biais de déficit.

Nous pouvons voir cela se produire en ce moment au Royaume-Uni, où le Chancelier veut réduire les impôts dans le but de renforcer la popularité du gouvernement, et où ses propres règles budgétaires aurait

le contraindre dans ce qu’il peut faire. Lorsque Trump était président, lui et un Congrès républicain ont réduit les impôts, principalement sur les riches, en augmentant le déficit plutôt qu’en réduisant les dépenses ou en augmentant d’autres impôts. Il a pu le faire parce que le gouvernement américain ne suit pas la règle d’or, qui vise à faire correspondre à peu près les dépenses quotidiennes aux recettes fiscales. [2]

Pourquoi est-il important que les politiciens puissent tromper les électeurs de cette manière ? Augmenter les dépenses ou réduire les impôts lorsque l’économie n’est pas en période de récession [3] augmentera la demande globale, exerçant une pression à la hausse sur l’inflation. La banque centrale augmentera les taux d’intérêt pour freiner la hausse de l’inflation. À terme, un gouvernement devra probablement inverser la tendance en augmentant les impôts ou en réduisant les dépenses. [4]. Dans ces deux domaines, de nombreuses personnes auront un coût en termes de cadeaux budgétaires insoutenables. Tant que ces coûts ne sont pas reconnus par les politiciens ou les médias, la démocratie en souffre.

D’autres raisons souvent avancées pour justifier la nécessité de règles budgétaires me paraissent moins convaincantes. On suggère souvent que nous avons besoin de règles pour apaiser les marchés financiers. Je ne vois aucune preuve de cela pour une grande économie avancée. Les marchés obligataires ont-ils refusé d’acheter la dette publique américaine lorsque Trump a réduit les impôts ? Les marchés obligataires ont-ils augmenté les taux chaque fois que ce gouvernement conservateur modifiait ses règles financières parce que les anciennes seraient brisées ? L’épisode Truss était
sur l’incertitude des taux d’intérêt

créé en réduisant les impôts dans une situation où les plans de dépenses n’étaient pas spécifiés et n’auraient peut-être pas été crédibles s’ils l’avaient été, et non en enfreignant les règles budgétaires.

Une autre raison peu convaincante en faveur de règles budgétaires est qu’un niveau plus élevé de dette publique nuirait à l’économie. Encore une fois, pour les grandes économies avancées, il n’existe aucune preuve de cela. Un niveau plus élevé de dette publique imposera-t-il un fardeau aux générations futures ? Cela peut ou non, en fonction de la relation future entre les taux d’intérêt et la croissance économique, et les preuves du passé montrent qu’en moyenne ce n’est pas le cas. Il est particulièrement hypocrite d’utiliser cette affirmation du « fardeau » pour empêcher les gouvernements d’emprunter pour des dépenses qui bénéficieront aux générations futures.

Améliorer le fonctionnement de notre démocratie en rendant les gouvernements plus responsables sur le plan financier est une bonne chose mais n’a pas une importance cruciale. C’est pourquoi j’ai souvent dit que de mauvaises règles budgétaires étaient pires que de ne pas avoir de règles du tout. Si vous voulez une illustration frappante de cela, comparez la reprise après la pandémie au Royaume-Uni et aux États-Unis.

Les performances de la zone euro n’ont été que légèrement meilleures que celles du Royaume-Uni. Qu’ont en commun le Royaume-Uni et la zone euro ? Le respect des règles budgétaires qui ont freiné la reprise après la pandémie. Si des règles similaires avaient été appliquées aux États-Unis, nous n’aurions probablement pas vu le relance post-pandémique de Biden

et le Loi sur la réduction de l’inflationqui ont tous deux joué un rôle important dans la réussite exceptionnelle des États-Unis en termes de reprise économique après la pandémie (ainsi que de réduction des inégalités, de lutte contre le changement climatique et bien d’autres encore).

Une catégorie de mauvaises règles budgétaires est celle utilisée pour promouvoir un objectif idéologique, comme la réduction de l’État. Un exemple clair de règle budgétaire qui pourrait à juste titre être qualifiée de néolibérale est celle qui limite les dépenses publiques mais pas les impôts. Malheureusement, une partie de l’élite dirigeante bruxelloise a tendance à considérer les règles budgétaires comme un moyen de limiter les dépenses. Lorsque la France a initialement augmenté les impôts au début des années 2010 pour réduire le déficit, Le commissaire Olli Rehn a déclaré

« La discipline budgétaire doit venir d’une réduction des dépenses publiques et non de nouveaux impôts. » Mais même des règles qui semblent équilibrées peuvent ne pas l’être en pratique, ce qui m’amène à la règle du ratio dette/PIB du Royaume-Uni.

Même si la règle budgétaire selon laquelle la dette par rapport au PIB doit diminuer d’ici la fin des cinq ans pourrait (et je le souligne, pour des raisons mis ici) limitent la capacité de ce gouvernement à réduire les impôts, il a déjà réduit ses projets d’investissement public, qui sont désormais appelés à diminuer régulièrement en proportion du PIB au cours des cinq prochaines années. En effet, lorsque la règle de la baisse de la dette par rapport au PIB est combinée avec la règle d’or, alors la plupart du temps, tout ce que la règle de la baisse de la dette par rapport au PIB ajoute à la règle d’or est d’imposer une limite à l’investissement public. Pour cette raison, la règle budgétaire de réduction de la dette par rapport au PIB pourrait raisonnablement être qualifiée de règle de « réduction des investissements publics ».

Les gouvernements devraient toujours disposer de moyens solides pour décider si les projets d’investissement public individuels présentent un bon rapport qualité-prix, et plus ils sont ouverts, mieux c’est. Tant que ce test est réussi, quel avantage peut-il y avoir à restreindre l’investissement public au niveau global ? Une autre façon de comprendre pourquoi toute règle budgétaire qui restreint l’investissement public global est une mauvaise règle est de revenir aux raisons invoquées au départ pour justifier l’adoption de règles budgétaires.

J’ai soutenu que les règles budgétaires sont utiles pour empêcher les gouvernements de corrompre l’électorat en réduisant les impôts ou en augmentant les dépenses et en dissimulant les coûts en empruntant. Mais si les projets d’investissement public valent la peine d’être réalisés individuellement, ils devraient être financés par l’emprunt, tout comme un individu paie une maison en contractant une hypothèque, ou une entreprise entreprend un investissement en empruntant. Même les raisons peu convaincantes en faveur de règles budgétaires ne s’appliquent pas à l’investissement public : les générations futures en bénéficient, la dette est compensée par des actifs utiles qui profitent à l’économie, etc.

Si de mauvaises règles budgétaires, comme la règle de réduction de la dette par rapport au PIB, sont pires que l’absence de règles budgétaires, pourquoi la solution de rechange consistant à se débarrasser de toutes les règles budgétaires n’est-elle pas une solution moins risquée ? Le deuxième meilleur est raisonnable lorsqu’il est beaucoup plus facile à réaliser que le premier meilleur. Mais avec les règles budgétaires, c’est le contraire qui se produit. Il est hors de question qu’un gouvernement travailliste abandonne toutes les règles budgétaires, alors qu’il existe au moins une certaine perspective de se débarrasser des mauvaises règles et de conserver les meilleures. Dans ce cas particulier, le premier meilleur est plus réalisable que le deuxième meilleur.

Dans l’opposition, Rachel Reeves a déjà adopté la règle de la réduction de la dette par rapport au PIB, tout comme John McDonnell. Cette règle et cela seul est la raison pour laquelle les travaillistes sont dans un tel pétrin à propos de leur politique raisonnable. Engagement de 28 milliards de livres sterling

pour verdir l’économie. Dans un monde rationnel, il serait évident d’abandonner les mauvaises règles budgétaires pour permettre des investissements verts dont on a désespérément besoin. A l’approche des élections, avec les médias dont nous disposons, nous sommes très loin d’un monde rationnel.

Mais une fois au gouvernement, ce que disent et font les travaillistes doit changer, même si leur seul objectif est d’être réélus. Avec le temps et l’arrivée de nouveaux dirigeants, les souvenirs des mauvais résultats de ce gouvernement conservateur s’estomperont et risquent d’être remplacés par les attentes déçues de ceux qui ont voté travailliste et qui s’attendaient à un changement majeur. Étant à peine moins mauvais que le gouvernement actuel, un nouveau gouvernement travailliste ne durera pas aussi longtemps que le précédent. Pour cette seule et très étroite raison, l’une des premières mesures d’un gouvernement travailliste doit être d’abandonner la règle de réduction de la dette par rapport au PIB, ou de la modifier de manière à éviter qu’elle ne freine l’investissement. Le succès des travaillistes dans la revitalisation de notre économie moribonde dépendra peut-être plus que tout de la suppression de cette règle budgétaire anti-investissement.

[1]

Cela dépendra au moins autant de leur volonté d’augmenter les impôts.

[2]

J’utilise délibérément « à peu près » plutôt que « égal », car il n’y a rien de magique à essayer d’atteindre un solde actuel nul. J’utilise aussi délibérément «viser à». Pour diverses raisons, les recettes et les dépenses fiscales fluctuent d’année en année et ce serait une mauvaise idée économique d’essayer de supprimer ou de contrecarrer ces fluctuations à court terme. La politique devrait plutôt viser à atteindre un objectif mobile pour le solde actuel dans cinq ans, en utilisant des prévisions produites ou vérifiées par un organisme de surveillance budgétaire indépendant. Pour les raisons évoquées ici, l’OBR n’est pas suffisamment indépendant pour jouer ce rôle.

[3] Les périodes de récession sont des périodes où il existe une probabilité significative que la croissance de la production soit nettement inférieure à la tendance ou négative, que la croissance de la production soit nettement inférieure à la tendance ou négative, ou que l’économie se remette d’une croissance de la production qui a récemment été nettement inférieure à la tendance ou négative. En période de récession, toute règle budgétaire doit être suspendue et la politique budgétaire doit viser à rétablir la bonne santé de l’économie le plus rapidement possible.

[4]

Des déficits courants d’une taille suffisante pour faire augmenter le ratio dette/PIB ou réserves/PIB pour toujours

n’est pas durable. Finalement, le gouvernement choisira de faire défaut sur sa dette plutôt que d’augmenter les impôts pour payer des intérêts de plus en plus élevés, ou plus probablement de faire gonfler la dette. C’est pour cette raison que les économies avancées n’enregistrent pas en permanence ces déficits importants. Il est important de distinguer cette situation de déficits permanents insoutenables d’une augmentation ponctuelle mais permanente du niveau de dette par rapport au PIB provoquée par un déficit temporaire important, qui est soutenable.